安徽省生活无着人员社会救助实施办法

省民政厅省财政厅

第一章总 则

　　第一条根据《安徽省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(省政府令164号)、《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强和改进流浪未成年人救助保护工作的通知》（皖政办〔2011〕87号）、《安徽省人民政府办公厅关于加强和改进城镇生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见》（皖政办〔2012〕58号）、《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强孤儿保障工作的通知》（皖政办〔2011〕9号），为切实做好我省城镇生活无着的流浪乞讨人员、孤儿（含事实无人抚养儿童）等人员的救助工作，制定本办法。

　　第二条指导思想：以人为本，保障流浪乞讨人员、孤儿等特殊困难群体救助需求，健全工作机制，完善工作制度，切实保障流浪乞讨人员、孤儿基本生活权益。

　　第三条工作目标

　　（一）基本建立起以依法救助、主动救助保护、心理矫治、教育管理、回归安置、有害乞讨治理、基层源头预防为主要内容，以政府主导、部门负责、社会参与、流入地与流出地联动的工作机制为保障，以省、市、县三级救助管理机构、场所和乡镇（街道）、社区救助服务点为平台，以信息化为支撑，上下联动、部门联动、区域联动的平台式、网格化、综合性的流浪乞讨人员救助管理工作体系。实现城镇街面基本无流浪未成年人。

　　（二）2013年，新建56个县级生活无着的流浪乞讨人员救助场所，新增床位1680张，实现全省每个县（市）都有一所救助设施完备、具备延伸救助保护功能的救助实施场所。

　　（三）全面建立孤儿（含事实无人抚养儿童）基本生活保障制度，确保其生活水平不低于当地居民平均生活水平。

第二章  实施内容

　　第四条 依法救助城镇生活无着的流浪乞讨人员

　　（一）救助范围

　　城镇因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城乡最低生活保障或者农村五保供养，正在流浪乞讨度日的生活无着的人员；因被盗、被抢、被骗或其他原因有临时性生活困难的自身无力解决食宿，无亲友投靠，正在城镇流浪乞讨度日的人员。

　　（二）救助内容

　　根据救助对象实际需求，提供生活救助、医疗救治、教育矫治、返乡救助和临时安置等救助服务。

　　（三）经费筹措

　　每年初，市、县级民政、财政部门根据常年生活救助、医疗救助、教育矫治、返乡救助、临时安置支出情况和近年内支出变化规律，测算当地年度流浪乞讨人员救助资金总额，编制年度专项资金预算。预算总额扣除上级财政补助基数的差额部分，应全额纳入本级财政预算。预算执行过程中，因不可预见因素导致救助资金缺口时，同级财政部门应通过追加预算及时予以解决。

　　（四）保障措施

　　1.实行首接负责制。公安、民政、城管、卫生等部门在执行公务时发现流浪乞讨人员或接到群众反映有流浪乞讨人员的，要在第一时间按照有关规定实施救助服务，不得推诿。

　　2.强化责任追究，对相互推诿、不履行救助职责，造成流浪乞讨人员未能及时受助的，追究相关部门领导和直接责任人的责任；流出地县（市、区）、乡镇政府是源头预防和治理流浪乞讨现象的责任主体，对源头预防和治理工作不力、外出流浪乞讨现象严重、流浪乞讨人员返乡后救助管理不到位的地区，追究相关领导责任。

　　3.建立联动巡查制度。民政部门和救助管理机构要会同公安、城管等部门共同做好对街面流浪乞讨人员主要活动场所的巡查工作，重点加强对繁华街区、桥梁涵洞、地下通道、热力管线、废弃房屋、车站码头、城乡结合部、风景游览区等流浪乞讨人员集中和露宿区域的巡查；主动劝导、引导流浪乞讨人员进入救助管理机构接受救助，对不愿入站的，根据其实际情况提供必要的饮食、衣被等救助服务；对智力和精神障碍人员、残疾人、孕妇、流浪未成年人等特殊群体，要积极主动地实施保护性救助。

　　4.建立救助服务网络制度。健全省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）委会五级救助服务网络，完善发现、报告、反应机制；乡镇（街道）、村（居）委会要建立救助管理信息员（联络员）制度；乡镇（街道）要及时掌握本地流入流出的流浪乞讨人员信息，加强监管、早期预防和干预，最大限度减少反复外出流浪乞讨的现象。

　　5.坚持“先救治、后救助、再结算”的原则，做好流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人、危险传染等病人的救治工作，开辟“绿色通道”，确保患病的流浪乞讨人员得到及时医疗救治。

　　6.做好返乡、安置和流出地源头预防工作。要畅通受助人员返乡渠道，流出地和流入地政府要相互支持、通力合作，建立受助人员离站返乡和接回制度，帮助受助人员及时返乡；对因智力障碍或其他原因无法查明身份、户籍等基本信息的流浪乞讨人员，通过政府购买服务的方式，在具备一定隔离设施、治疗条件的专业精神病院或社会托管机构予以临时照料。

　　乡镇人民政府（街道办事处）要建立走访制度。流出地的乡镇人民政府（街道办事处）要将符合相关政策的返乡流浪乞讨人员纳入当地社会保障；充分发挥村（居）委会等基层组织在源头预防中的积极作用，督促监护人履行监护义务，防范虐待、遗弃老年人、残疾人、未成年人，最大限度地减少外出流浪。

  7.建立救助数据（信息）报送和救助档案管理制度。建立救助数据季报制度，各市、县（市、区）及时向上级民政部门和财政部门报送救助数据；建立救助情况通报制度，救助管理机构要定期向流出地县、乡镇（街道）通报外出的流浪乞讨人员情况；各级救助管理机构要做好流浪乞讨人员救助档案规范化建设，在救助管理机构内设立档案室，并由专人负责档案管理工作。

　　8.鼓励和支持社会组织或公民个人通过开展慈善捐助、实施公益项目、志愿服务、政府购买服务等多种方式，参与流浪乞讨人员主动救助服务、专业救助服务和预防帮扶服务；鼓励在救助管理机构开展家庭暴力庇护等救助服务工作；引入社工在救助管理机构开展心理辅导、教育矫治、法制教育和技能等服务工作；民政部门和救助管理机构要积极引入当地相关院校在救助管理机构设立实习基地。政府购买救助服务所需经费从救助经费中列支。

　　9.相关单位和部门按照各自职责分工，充分发挥职能作用，形成信息共享，工作互通，密切配合的工作机制。

　　民政部门负责指导本辖区的救助管理机构开展救助服务工作。充分发挥牵头作用，会同公安、城管、卫生等部门共同做好流浪乞讨人员主动救助工作；定期通报各地流浪乞讨人员救助管理工作情况，建立挂牌督办和警示制度。宣传救助政策和救助内容和流程，公布求助电话，在城镇主要地段和人员密集场所设立救助标识或引导牌。通过新闻媒体、网络等向社会发布流浪乞讨人员寻亲公告，帮助特殊流浪乞讨人员寻找亲属。建立24小时值班制度，确保电话有人接听和接待服务。

　　公安机关协同民政、城管、卫生等部门做好城镇街面救助管理；强化打拐专项行动，严厉打击拐卖、拐骗未成年人和强迫、教唆未成年人违法犯罪行为，及时解救流浪未成年人；接到群众举报线索，快速出警，及时处置；对流浪乞讨人员强讨恶要、滋扰他人、扰乱公共秩序、危害社会安全的流浪乞讨人员要依法处置。协助救助管理机构做好安全防范工作，在救助管理机构设立警务室或派驻警务人员，依法严厉打击聚众闹事、结伙冲击、围攻救助管理机构的违法犯罪人员，确保救助管理机构内人员安全和正常工作秩序。综合运用公安人口管理信息系统、全国打拐DNA（脱氧核糖核酸）信息库和向社会发布寻亲公告等方式，查找流浪乞讨人员的户籍地或监护人，帮助流浪乞讨人员及时回归家庭；协助民政部门和救助管理机构做好特殊受助对象的护送返乡工作。

住建部门（城管）做好防范流浪乞讨人员影响市容环境卫生行为的管理工作，协助民政、公安、卫生部门做好街面救助工作。在执行公务时发现流浪乞讨人员，应及时告知、引导或护送至救助管理机构接受救助，发现危重病人、精神病人，应及时联系卫生部门开展救治工作。各地住建（城管）部门在编制和实施数字化城管方案时，应将街面流浪乞讨人员影响市容环境卫生的管理工作纳入数字城管内容。

　　卫生部门要督促县级（包括县级）以上卫生部门设立流浪乞讨人员救治的定点医疗机构，并指导、监督定点医疗机构和其他医疗机构及时收治流浪乞讨的危重病人、精神病人及危险传染病人；在乡镇和城乡社区卫生医疗机构设立医疗救助点。

　　教育部门协助民政部门和救助管理机构做好流浪乞讨人员教育和疏导工作，特别是流浪未成年人的教育、心理疏导和行为矫治工作；指导各类学校做好劝学、返学工作，建立防止在校学生辍学制度，切实帮助流浪未成年人接受义务教育、特殊教育和职业技能教育。

　　省级财政部门负责落实省级流浪乞讨人员救助专项补助资金；指导市、县级财政部门做好救助资金保障工作并建立稳定的经费投入机制；各级财政部门要加强流浪乞讨人员救助资金管理，确保专款专用，并切实提高资金使用效益。

　　其他部门按各自的职责做好工作。

　　第五条 县级流浪乞讨人员救助场所建设

　　（一）建设目标

　　2013年，新建56个县级生活无着的流浪乞讨人员救助场所，新建床位1680张，实现全省每个县（市）都有一所设施完备，为城镇生活无着的流浪乞讨人员无偿提供临时生活救助、医疗救治、教育矫治、返乡救助、临时安置等服务，并具备延伸救助保护功能的救助场所。

　　（二）建设、补助标准及资金筹措

　　1.流浪乞讨人员救助场所的综合建筑面积指标为30㎡/床，其中直接用于受助对象的接待、生活、医疗康复、教育和临时安置等用房所占比例不应低于总建筑面积的70%。建设标准按照《安徽省县级生活无着的流浪乞讨人员救助场所建设指导意见》（另行印发）执行。

　　2.建设成本按照每平方米综合造价2000元控制。

　　3.总投资10080万元。其中，省级承担5040万元（省财政承担20%，即1008万元，省级福彩公益金承担80%，即4032万元）；县级承担5040万元（县级财政承担50%，即2520万元，县级福彩公益金承担50%，即2520万元）。

　　4.建设资金的拨付、使用和管理，按照《安徽省县级生活无着的流浪乞讨人员救助场所建设经费管理办法》（财社〔2012〕2796号）实施，同时自觉接受人大、政协、纪检、监察、审计监督和社会各界监督。

　　（三）项目管理

　　项目建设实行法人责任制、招投标制、工程监管制和合同管理制。

　　（四）项目申报及审批程序

　　各县（市）民政部门会同同级财政部门拟定建设方案，报县级人民政府批准后，上报至市级民政部门。

市级民政部门商市财政部门同意后，报省民政厅。

省民政厅商省财政厅审核确定后实施。

　　（五）保障措施

　　1.在各级民生工程协调小组统一领导下，建立各级民政、财政等部门负责同志参加的联席会议制度，协调研究和解决问题，部署阶段性工作重点和任务，制定下一步工作计划。省民政厅负责编制建设规划、下达建设标准和建设任务、制订管理制度和对项目实施情况进行督查考核。省财政厅负责安排落实省级资金，督促县级财政部门落实配套资金，对建设资金的管理使用进行监督检查。

　　县级人民政府是项目实施的责任主体，负责本县（市）救助场所建设的组织领导、审定建设规划以及配套资金、建设用地的落实和其他优惠政策，并要求人事、监察、建设、国土、税务、审计等部门根据各自职能分工履行职责。县级民政部门负责项目实施日常工作，包括编制规划、招标管理、施工监理、项目督查、统计报表、竣工验收、决算审计、档案管理等工作。县级财政部门负责本级配套资金的落实和建设资金的管理。

　　2.省级补助资金下达之日起三个月内，项目动工建设；2013年年底主体工程完工，2014年6月底之前投入使用。流浪乞讨人员救助场所建成后的日常运行和管理，按照《安徽省县级生活无着的流浪乞讨人员救助场所管理细则》（另文下发）执行。

　　第六条 孤儿基本生活保障

　　（一）保障范围

　　1.失去父母、查找不到生父母且未被依法收养的未满18周岁的未成年人，包括亲属抚养、机构养育、家庭寄养、独立生活的孤儿，以及年满18周岁，但仍在普通高中、中等职业学校、高等职业学校和全日制普通本科高校就读的孤儿。

　　2.父母双方均患精神性疾病、正在服刑或均是二级以上重度残疾的未满18周岁的未成年人。

　　3.父母失踪或者弃养两年以上，查找联系不到父母信息的未成年人。

　　4.未满18周岁的感染艾滋病病毒儿童。

　　（二）保障标准

　　2013年，社会散居孤儿每人每月基本生活费标准不低于600元，福利机构集中供养孤儿每人每月不低于1000元。鼓励有条件的市、县（区）适当提高标准。

　　开展委托监护或者家庭寄养的劳务补贴标准，由市、县级民政部门商同级财政部门制定，所需经费由市、县级财政另行安排。

　　孤儿基本生活费不计入家庭收入，不影响其家庭其他成员继续享受城乡低保、五保等社会救助政策。

　　（三）申请、审核、审批程序

　　1.社会孤儿申请基本生活费，履行以下程序：

　　（1）申请。由孤儿或其监护人向孤儿户籍所在地的街道办事处或乡（镇）人民政府提出申请，申请时应提供：

　　①公安机关、医疗机构或村（居）委会出具的孤儿父母死亡证明，由村（居）委会出具孤儿父母死亡证明的，须同时提供2-3名邻里知情人的证明材料；属于父母双方均患精神性疾病、正在服刑或均是二级以上重度残疾的未成年人，提供医疗机构、法院或司法部门、残联提供的相关证明；属于父母失踪或者弃养两年以上，查找联系不到父母信息的未成年人，提供人民法院出具的宣告孤儿父母死亡或失踪的证明，或向公安机关的报案证明。

　　②孤儿户籍证明（身份证、户口簿）；

　　③孤儿本人近期免冠照片；

　　④申请人填写的《孤儿基本生活费申请表》。

　　（2）审核。街道办事处或乡（镇）人民政府在收到申报材料后，应在15个工作日内，对申请人情况进行核实。符合条件的，在《孤儿基本生活费申请表》上签署意见，连同相关证明材料复印件一并报县级民政部门审批；对审核不符合条件的，要书面通知申请人，并告知原因。

　　（3）审批。县级民政部门接到申报材料后，应在15个工作日内完成对申报对象材料的审批工作。符合条件的，在《孤儿基本生活费申请表》上签署意见，并自提出申请之月起，发放孤儿基本生活费；对不符合条件的，要书面通知申请人，并告知原因。

　　孤儿监护人发生变化的，应按照以上程序重新办理有关手续。

　　乡（镇）人民政府、街道办事处和民政部门应采取实地走访、入户调查等方式核实了解孤儿有关情况。为保护孤儿隐私，应避免以公示、评议的方式核实了解孤儿情况。

　　2.福利机构集中供养孤儿申请基本生活费，由福利机构负责汇总孤儿信息、证明材料，向主管民政部门提出申请。

　　3.感染艾滋病病毒的儿童申请基本生活费，由其监护人持国家医疗卫生机构开具的医学证明，直接向感染儿童户籍所在地县级民政部门提出申请，并由县级民政部门核定、审批。为保护感染儿童的隐私，不得以公示的形式核实了解情况。

　　（四）资金发放

　　1.孤儿基本生活费发放实行动态管理，按月发放。街道办事处、乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，深入调查了解孤儿保障情况，及时按照程序和规定办理增发或停发孤儿基本生活费的手续。

　　2.孤儿基本生活费申请和发放情况由市、县（市、区）民政部门或委托所属的社会（儿童）福利中心负责汇总整理。

　　县级社会（儿童）福利中心（含埇桥区、谯城区、宣州区、屯溪区、黄山区、徽州区福利中心）负责本辖区孤儿基本情况的汇总整理。

　　有条件的市，可委托市级社会（儿童）福利中心负责本市市辖区（含各类开发区、实验区）孤儿基本情况的汇总整理。

　　汇总整理后，由民政部门于每月25日前向同级财政部门提出支付申请。

　　福利机构集中供养孤儿，由福利机构负责汇总孤儿信息、证明材料，经主管民政部门审核同意后，于每月25日前向同级财政部门提出支付申请。

　　3.各市、县（区）财政部门对孤儿基本生活费实行专账核算，根据同级民政部门提出的支付申请，将孤儿基本生活费直接拨付到孤儿（或其监护人）个人账户或福利机构集体账户。

　　由孤儿父、母所在单位或村（居）委会担任监护人的，孤儿基本生活费拨付到孤儿本人账户。孤儿在户籍地以外的地方就学、服役的，孤儿基本生活费由原户籍地财政部门直接拨付到孤儿本人账户。

　　财政直接支付确有困难的，可按规定程序以现金形式发放。

　　（五）监督管理

　　1.发放孤儿基本生活费前，县级民政部门与孤儿监护人要签订相关协议，对孤儿监护人领取、使用孤儿基本生活费及孤儿养育状况提出要求；明确孤儿监护人的监护义务和责任。

　　2.民政部门应定期对孤儿养育状况进行巡查、走访和监督评估，督促监护人做好孤儿养育工作。

　　3.孤儿档案实行分级管理。省民政厅、财政厅依托《全国儿童福利信息系统》建立孤儿基础信息数据库；市、县级民政、财政部门应依托《全国儿童福利信息系统》同时为孤儿建立纸质和电子档案，乡镇人民政府、街道办事处为孤儿建立纸质档案。孤儿档案尤其是姓名、照片、地址、家庭信息等隐私信息不向社会公开，不得用于宣传或其他商业用途。

　　各级社会（儿童）福利中心负责本级基础信息数据库的日常管理。

　　孤儿纸质档案内容包括：

　　（1）《孤儿基本生活费申请表》；

　　（2）孤儿相关证明材料复印件；

　　（3）孤儿的养育状况（成长、健康、学习等情况）；

　　（4）县级民政部门或委托的社会（儿童）福利中心对社会散居孤儿的走访记录；

　　（5）县级民政部门与孤儿监护人签订的相关协议。

　　福利机构内孤儿纸质档案内容另行规定。

　　4.孤儿死亡、被依法收养或年满18周岁的，自次月起，停发基本生活费。服刑人员子女，自服刑人员解除刑期次月起，停发基本生活费。父母宣告失踪或死亡，但又查找到下落的，自查找到下落次月起，停发基本生活费。

　　5.因年龄原因被取消孤儿基本生活费的，民政部门须提前三个月告知孤儿或其监护人。取消发放时，有条件的地方可视情发给孤儿一定的一次性生活补贴。

　　（六）资金筹集

　　每年初，市、县级民政、财政部门根据孤儿数量和近年内支出变化规律，测算当地年度孤儿保障资金总额，编制年度专项资金预算。预算总额扣除上级财政补助基数的差额部分，应全额纳入本级民政部门预算，通过财政拨款、福彩公益金等渠道足额安排落实。

　　（七）保障措施

　　市、县级人民政府是孤儿基本生活保障工作的责任主体，具体负责孤儿基本生活费的筹集、发放和管理工作。

　　各级财政、民政部门每年定期或不定期组织对孤儿基本生活费发放情况的专项检查或抽查。也可委托有关中介机构对孤儿基本生活费发放情况进行评估，发现问题,按规定纠正和处理，对虚报、冒领、截留、挪用孤儿基本生活费的依法追究相关责任人的法律责任。

第三章  附则

　　第七条 本办法由省民政厅、财政厅会同有关部门共同解释。

　　第八条 本办法自发布之日起施行。以往有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。