行政复议决定书（濉复决〔2025〕86号）

申请人：陈某峰

委托代理人：齐晓旭，北京某律师事务所律师。

被申请人：濉溪县卫生健康委员会。

住所地：安徽省濉溪县经济开发区玉兰大道23号。

法定代表人：吴亮，该委员会主任。

申请人不服被申请人怠于履行法定职责，于2025年5月12日向本机关提出行政复议申请，本机关于2025年5月16日依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：一、确认被申请人怠于履行法定职责的行为违法；二、责令被申请人履行法定职责：1.依法为申请人重新认定退休待遇；2.依法为申请人按正式职工身份补发从2009年至今的退休工资差额；3.依法为申请人按正式职工身份发放今后的退休工资。

申请人称：申请人于1964年5月参加工作，作为赤脚医生参加县、乡卫生院培训，并被濉溪县卫生局招工使用。1988年9月，申请人通过乡村医生考核，获得淮卫注字第028号安徽省乡村医生证书。同年10月，申请人填写固定职工登记表以及干部统计卡，通过招工手续成为濉溪县卫生局下属孙疃卫生院的正式职工。11月，安徽省濉溪县卫生局作出濉卫政字（88）第170号《关于陈某峰同志按正式集体职工使用的通知》文件，决定将申请人按正式集体职工使用，享受正式集体职工待遇，执行时间从1988年6月6日起。此后，申请人多次通过工资审批及晋升程序，其身份始终为事业单位在编职工，如：1994年，濉溪县编制委员会作出《关于核定卫生局、体委下属事业单位机构编制的通知》文件，对卫生局、体委下属事业单位机构编制重新核定。1989年，濉溪县国家机关事业单位工资制度改革办公室针对申请人作出《国家机关事业单位一九八九年工作人员升级审批表》。1990年，濉溪县人事局就提高申请人工资标准一事审批通过《一九八九年解决部分事业单位大集体职工工资突出问题升级审批表》。2008年，濉溪县人事局针对申请人作出《濉溪县事业单位工作人员工资变动审批表》。2008年，濉溪县孙町中心卫生院、濉溪县卫生局、濉溪县人事局针对申请人作出《濉溪县行政机关事业单位工作人员年度考核登记表》。另外，申请人也均在2006年的《淮北市2006年事业单位在职工作人员套改审批花名册》以及2007年的《濉溪县事业单位工作人员正常晋升薪级工资审批花名册》名单内。2009年12月28日，在申请人不足法定退休年龄的情况下，濉溪县卫生局为申请人办理了退休，又错误将申请人列入濉溪县卫生体制改革非在编分流参保退休人员名单，按照临时工身份发放退休工资，导致申请人十余年来的退休工资均被少发。2022年8月，濉溪县卫生健康委员会为申请人发放退休证，退休时身份类别为专业技术人员，进一步证明其正式职工身份。

申请人认为，其作为事业单位的正式在编职工，在退休后应当按照事业单位正式职工的工资待遇标准领取退休金。现申请人年事已高、收入微薄，应为申请人按正式职工身份补发从2009年至今的退休工资差额并按正式职工身份发放今后的退休工资。申请人于2025年3月2日通过中国邮政EMS（快递单号：133********422）向被申请人邮寄提交了《行政申请书》，请求被申请人为其按正式职工身份补发从2009年至今的退休工资差额并按正式职工身份发放今后的退休工资。被申请人收到后至今未作任何答复，属于怠于履行法定职责，应当依法确认违法。

被申请人称：一、申请人多次多渠道反映相同诉求且捏造、夸大被申请人怠于履行法定职责，被申请人已通过走访、面谈、信访程序合理办理并将其同一诉求事项办理结果多次反馈给申请人。申请人诉求事项实际问题是要求落实身份，确认其事业单位正式在编人员身份，该事项与本次申请事项一致，被申请人依法已经过信访程序三级终结办理，陈某峰等复核申请人要求享受事业编制待遇不予支持，根据国务院《信访条例》第三十五条、《安徽省信访条例》第三十九条之规定，本复核意见为信访终结意见（淮信核〔2011〕18号）。2022年1月5日，安徽省委组织部部长丁向群深入濉溪县南坪镇接访时，申请人信访登记反映六项问题（包含本次反映的诉求），濉溪县委、县政府高度重视，安排濉溪县委组织部牵头，被申请人主办。县委组织部、被申请人按照信访工作“三到位一处理”要求，与申请人反复沟通交流，申请人给予理解，同时考虑到申请人年龄大，体弱多病，妻子无经济来源，常年吃药，还有一名16岁的男孩正在上学，家庭负担较重，被申请人为申请人申请办理信访救助资金人民币伍万元。2022年6月25日，申请人承诺此后不再以同一信访诉求事项上访，并签订了《息诉罢访书》，同时赠送锦旗给县委组织部和被申请人表示感谢。2023年10月，申请人以同样诉求向省巡视组、省市县领导写信，被申请人按照信访工作“三到位一处理”要求，多次组织人员看望申请人，进行思想疏导工作，申请人又一次写出息访罢访意见书。2024年8月，申请人以同样诉求赴安徽省信访局信访，经濉溪县公安局调查，申请人的行为构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，给予其书面警告的行政处罚。申请人为达到确认其正式事业单位在编人员身份的目的，篡改、伪造、提供原县卫生局盖有行政部门公章的人事文件，将安徽省濉溪县卫生局《关于赵平等二同志按正式集体职工使用的通知》（濉卫政字（88）第170号）改为《关于陈某峰同志按正式集体职工使用的通知》（濉卫政字（88）第170号）。以上事实反映出申请人言而无信、反复无常、滥用公共资源反映同一问题，其篡改、伪造、提供原县卫生局人事文件的行为涉嫌违法。同时，被申请人一直履行法定职责，积极跟进，通过走访、面谈、信访程序等方式办理，并将办理结果多次反馈给申请人，

二、申请人属事业单位非在编人员，2009年12月28日退休（已满60周岁，达到法定年龄退休）。申请人请求履行“1.依法为退休职工陈某峰重新认定退休待遇；2.依法为退休职工陈某峰按正式职工身份补发从2009年至今的退休工资差额；3.依法为退休职工陈某峰按正式职工身份发放今后的退休工资”的事项，实际问题是要求确认其事业单位正式在编人员身份，从而确定其退休待遇、补发从2009年至今的退休工资差额、按正式职工身份发放今后的退休工资。

经查：上个世纪80年代中期，濉溪县按照1985年4月25日《国务院批转卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告的通知》文件精神，为解决农村缺医少药、人才匮乏问题，经原濉溪县卫生局研究决定，从乡村医生中选择一部分医德医风好、医疗技术高、在当地群众中威信好的乡医充实到乡镇卫生院。1988年8月9日，原濉溪县卫生局局务会议研究同意申请人等85名乡医充实到卫生院，身份为内定集体人员，属非在编人员，福利待遇和使用管理参照在编人员。2009年基层医改工作启动后，为进一步解决原县卫生局内聘退休人员的退休工资问题，根据《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革试点的实施意见》（皖政〔2009〕122号）、《淮北市人民政府关于濉溪县、相山区基层医药卫生体制综合改革试点的实施意见》（淮政〔2009〕58号）和《濉溪县人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》（濉政〔2009〕49号）文件要求，经县医改领导小组研究，同意为申请人等非在编退休人员办理养老保险和城镇职工医保。2009年12月28日，申请人达到法定年龄退休（已满60周岁）。2010年6月，申请人为原卫生局内聘退休人员，按照规定参加了企业养老保险，退休工资由社保统一发放。申请人为原县卫生局内聘人员，没有经劳动部门招工程序，属非在编人员。濉溪县编制委员会和人社局下发的文件，是针对事业单位在编职工（正式职工）执行的，非在编人员不在其中。申请人提供的固定职工登记表、年度考核、工资审批及晋升等，是单位管理职工的方法，不能作为职工身份的认定依据，其中，申请人为达到确认其正式事业单位在编人员身份的目的，篡改、伪造、提供原县卫生局盖有行政部门公章的人事文件，将安徽省濉溪县卫生局《关于赵平等二同志按正式集体职工使用的通知》（濉卫政字（88）第170号）改为《关于陈某峰同志按正式集体职工使用的通知》（濉卫政字（88）第170号），其篡改、伪造、提供盖有行政部门公章的人事文件涉嫌违法。2022年6月，应申请人要求，经县委组织部协调，县人社局配合，于2022年8月为申请人补办了退休证。综上，申请人为原濉溪县卫生局内聘人员，属非在编人员，2009年基层医改工作启动后濉溪县政府为其办理了企业养老保险，其退休工资由社保统一发放，建议行政复议申请不应支持并追究申请人篡改单位文件的责任。

经审理查明：申请人于2025年3月2日通过中国邮政EMS向被申请人邮寄《行政申请书》，申请事项包括：1.请求依法为申请人重新认定退休待遇；2.请求依法为申请人按正式职工身份补发从2009年至今的退休工资差额；3.请求依法为申请人按正式职工身份发放今后的退休工资；4.请求于60日内对申请人的申请作出书面答复。被申请人于2025年3月3日签收。被申请人签收后至本案受理前，未就申请人提出的申请事项作出答复。

另查明，本案审理期间，被申请人已就申请人提出的申请事项作出书面答复。

再查明，申请人自2011年以来多次以其退休前属于事业单位在编人员要求重新认定退休待遇等为由，通过走访、书信、信息网络等形式进行提出信访诉求。淮北市人民政府信访事项复查复核办公室于2011年10月31日作出《关于对陈某峰等信访事项的复核决定书》（淮信核〔2011〕18号），复核结论为“一、陈某峰等复核申请人关于劳动纠纷的问题应通过劳动仲裁或诉讼程序解决，属涉法涉诉范围不予受理；二、陈某峰等复核申请人要求享受事业编制待遇不予支持。……本复核意见为信访终结意见。”申请人等8人又于2015年向濉溪县人民法院提起行政诉讼，请求判令原濉溪县卫生和计划生育委员会、濉溪县人力资源和社会保障局按事业单位人员身份依法支付社会保险待遇，濉溪县人民法院于2015年9月6日作出裁定，驳回申请人等8人的起诉。申请人等8人不服，向淮北市中级人民法院提起上诉，淮北市中级人民法院于2015年11月11日作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。本机关于2025年6月30日依法向濉溪县信访局调取申请人通过信息网络形式提出的信访诉求。经查，自2016年以来，申请人通过信息网络提出与本案基本相同或相近的信访事项10次。2024年10月17日，国家信访局向申请人出具《告知书》（国网告02〔2024〕146649号），其中明确告知申请人“不要重复反映同一信访事项”。

以上事实有《行政复议申请书》及附件、《行政复议答复书》、《行政申请答复书》及送达回证、淮信核〔2011〕18号《关于对陈某峰等信访事项的复核决定书》、（2015）濉行初字第00035号《濉溪县人民法院行政裁定书》、（2015）淮行终字第00048号《淮北市中级人民法院行政裁定书》、申请人信访记录、《行政复议调取证据函》及信访登记信息、国网告02〔2024〕146649号《告知书》等证据材料证实。

本机关认为：申请人向被申请人邮寄《行政申请书》，申请事项与其此前信访事项基本相同，即要求被申请人以事业单位在编身份为其重新认定退休待遇并补发退休工资差额。针对申请人此前提出的信访事项，在案证据可以证明，被申请人已多次就其信访事项作出处理，且淮北市人民政府信访事项复查复核办公室早于2011年10月31日就已作出《关于对陈某峰等信访事项的复核决定书》，其中明确“陈某峰等复核申请人要求享受事业编制待遇不予支持”，“该复核意见为信访终结意见”。结合申请人的信访经历、申请人向被申请人邮寄的《行政申请书》以及申请人提交的《行政复议申请书》，申请人以要求被申请人履行相应法定职责的名义向被申请人提出案涉申请，其申请事项的核心争议在于其退休前是否系事业单位在编身份以及是否应当为其重新认定退休待遇，而上述争议基于行政机关内部人事管理活动产生。本机关认为，行政机关的法定职责核心是外部管理职责，本质是行政机关依据法律、法规、规章等规定，对外部行政相对人承担的行政管理义务。本案中，申请人要求被申请人按事业单位在编人员身份为其重新认定退休待遇，系要求被申请人解决内部人事争议，该请求事项并非被申请人对外履行的法定职责，故申请人的履职申请以及要求确认被申请人怠于履行法定职责的主张不能成立，其向被申请人提出的案涉申请主张不能视为要求被申请人履行法定职责的行为，应视为申请人信访的延续，本质上仍然属于信访行为。参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一条第二款第九项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”同理，亦不属于行政复议的受案范围。

需要说明的是，被申请人已在本案审理期间就申请人提出的申请事项作出了书面答复。申请人如认为相应答复对其权利义务产生了实际影响，可以通过合法救济途径另行主张权益。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定书之日起十五日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

二〇二五年七月十四日